中共银川市委党校课题组
长期以来，宁夏城镇化的发展是在二元化体制的背景和格局下进行的，表现出明显的政府主导和控制的特点，城镇化的发展在相当程度上是依靠农民的土地贡献支持以及资源的过度消耗和环境污染。虽然这种城镇化有其历史背景和逻辑，但实践证明，这是一种不经济、不公平及不可持续的城镇化模式。根据国际经验，当前宁夏城镇化正处于加速发展时期，然而现实的区情和城镇化发展中存在的突出问题与矛盾，决定了当前和今后宁夏推进城镇化不能再走传统粗放的城镇化道路必须转型。如何走出一条不同于国外和国内东部等发达地区的高质量新型城镇化发展道路，就成为当前宁夏加快城镇化进程中一个亟待研究和解决的重大课题。
一、宁夏必须要走新型城镇化发展道路
西部大开发十多年来，宁夏城市化率从2000年的32.5%上升到2013年的52%，城市人口也从180.38万人增加到340.28万人。城市化水平的不断提高，促进了本地区经济的快速增长、产业结构的升级、资源配置效率的提高、扩大就业和社会稳定等。但是，我们应该清楚认识到，长期以来宁夏城镇化的发展是在二元化体制的背景和格局下进行的，表现出明显的政府主导和控制的特点，城镇化的发展在相当程度上是依靠农民的土地贡献支持以及资源的过度消耗和环境污染。按照世界城市的发展规律，当前宁夏城镇化正处于加速发展时期，我们面临的现实与矛盾是水资源短缺、产业发展基础薄弱、经济发展水平不高，总量小、发展不平衡、城乡差距扩大、耕地急剧减少、产业结构升级与就业压力较大、生态环境比较脆弱等，继续推进城镇化进程将面对更加严峻的空间、资源和生态环境的制约和诸多挑战。这就决定了宁夏城镇化道路的选择，不能走传统的老路，必须走科学规划、集约高效、功能完善、生态宜居、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的新型城镇化道路。
二、宁夏城镇化发展中存在的主要问题
（一）城镇化总体水平低。虽然近年宁夏城镇化水平不断提高，到2013年底城镇化率达到52%（但其中包括了半年以上常住人口，户籍城镇化率约为39%），但低于全国城镇化53.7%的平均水平，也远低于东部地区67.7%的水平。（二）城镇化明显落后于经济发展水平。从国际经验看，当一个国家或地区人均GDP超过3000美元时，其城镇化率大概在55%～60%。2013年，宁夏人均GDP已达到6412美元，而城市化率仅为52%，城市化落后于经济发展水平。从增长率看，宁夏的城市化率增长率也远低于GDP增长率和非农产业增加值增长率。据宁夏统计资料显示，从2000年至2013年宁夏GDP年均增长12%，而城镇化率以年均1.51个百分点的增速推进。（三）城市化明显滞后于工业化。从城镇化发展的一般规律看，工业化是城镇化的主要推动力，一定水平的工业化对应相应的城镇化率。根据数据研究，2013年宁夏人均GDP是6412美元，非农产业增加值占比超过92%，可知宁夏城镇化水平仍然远低于后工业化阶段应该具有的均值80%。城镇化发展滞后将带来诸多不利影响，如不利于消费需求和投资需求的扩大，加剧城乡收入差距扩大，阻碍服务业的发展和就业结构的改善以及人力资本的提高等。（四）城镇化发展的产业支撑不强。产业是形成城镇的前提和基础，是城镇建设成败与否的关键。长期以来，宁夏在城镇化建设过程中，采取政府主导，行政推动方式，盲目追求城镇化速度，用搞基本建设的方式推进城镇化，致使城镇发展的产业支撑不强，城市和产业的融合不紧密，集聚度不高，带动力不强，尤其是第三产业发展滞后，直接影响了城镇吸纳就业的能力和城镇的发展活力。（五）农民未能成为市民，处于“半市民化状态”。2013年全区农民工总量84.1万，占总人口的12.9%，其中在区内从业农民工占比89.2%，这些农民工离开耕作的土地和生活的乡村，转变为城镇从事二三产业的工人。虽然有很多人被统计在城镇人口中，但由于户籍制度限制、公共服务不到位等原因，致使他们在劳动报酬、子女教育、社会保障、住房等许多方面并不能与城市居民享有同等待遇，这些农民工处于“半市民化状态”。如果在推进城镇化进程中仍延续农民工和市民双规运行的城镇化，那么不仅影响产业、消费等结构升级以及人力资本的积累速度，而且不利于社会进步和稳定。（六）土地城镇化快于人口城镇化的“伪城镇化”。城市化的真正标志是进城农民有充分的就业和完全的市民权益。从目前宁夏城镇化发展情况来看，土地城镇化的速度远远超过了人口城镇化的速度，户籍人口城镇化速度慢于常住人口城镇化。（七）房地产化的城镇化。房地产业的持续投入和高速增长极大拉动了城镇化进程。目前宁夏城镇化发展的房地产依赖现象仍非常明显，城市经济房地产化现象较严重。过高的房价还抬高了城市的生存成本，对潜在进入人口形成壁垒、对企业利润形成挤出、对资本聚集速度形成掣肘，对城镇化有明显的反向抑制作用。（八）城镇化发展地区不平衡。2013年银川市的城镇化率为74.9%，石嘴山市70.25%、吴忠市51%、中卫市49.49%、固原市37.06%，区域内城镇化率高低相差34.84个百分点。基本公共服务和基础设施地区间也不平衡，中部和南部山区城镇中的教育、文化、卫生、体育、公园、绿化、生活垃圾和污水处理等基本公共服务和基础设施建设还较为薄弱，影响城镇整体功能的发挥。（九）城镇功能不完善。城市的地下管网、城市综合防灾系统建设普遍比较薄弱，城市公共设施的应急抢险机制不健全，城市道路交通网络不完善、交通堵塞，最终导致城市功能不完善、不协调，难以满足城镇化快速发展的需要。
三、加快推进宁夏新型城镇化发展的对策
（一）构建科学合理的城市格局。城镇规模过大或过小都可能制约城镇功能的发挥。新型城镇化道路强调合理发展大城市，积极发展中等城市，适当发展小城镇，大中小城市和小城镇协调发展，促进城镇等级规模结构合理化，形成城镇功能互补、发展相互促进的格局。（二）以人口城镇化为核心。传统的城镇化理念注重的是单一的人口非农化和“土地的城镇化”，而新型城镇化理念尤其是强调“人本城镇化”，即让进城农民真正变成新市民。当前推进城镇化发展，必须站在进城农民的角度，高度重视农民工的现实需求，加快户籍制度、就业用工制度、社会保障制度、土地征用制度、社会福利保障制度等改革，破除农民进城面临的一系列体制机制障碍，帮助其实现市民梦、安居梦、创业梦“三大梦想”。（三）必须打牢农业基础。在加快工业化和新型城镇化发展的阶段，农业的基础地位不能动摇，粮食安全不可忽视。作为一个人口大国，粮食是安天下的产业，任何时候都不能放松。农业基础打不牢，工业化、城镇化过程就很有可能出现波折，甚至中断。保证粮食安全，最根本的是要保护好基本农田。因此，基本农田一经划定，就是一条不可逾越的红线，不能随意调整和占用。（四）必须节约合理利用土地。我区是一个人均土地资源相当紧缺的省区，必须实行最严格的土地管理制度，必须走节约用地的路子，确保城镇化可持续发展。要从制度安排着手，采取法律、经济、行政的手段，建立保护耕地、节约用地的体制机制，遏制盲目滥占耕地的现象。要建立更加完善的土地管理法律法规制度，严格依法加强土地管理。要强化土地规划约束和用途管制，维护土地利用规划的权威性。要运用价格和税收杠杆调控用地，建立征地和土地转让最低价格制度，使土地价格能够反映土地资源的稀缺性，这是抑制乱征滥占耕地的有效办法。要研究制定企业用地标准，不允许多占土地，更不允许囤积土地。（五）强化产业支撑。没有产业支撑或工业化的城镇化必定是空心的、畸形的、不可持续的。所以每一个城镇都必须重视产业发展，夯实城镇化的经济基础。一是优化产业布局；二是突出工业带动；三是强化三产支撑。（六）坚持“两手”结合，共同推进城镇化发展。成功的城镇化，既是市场调节、自然发展的过程，又是政府调控、规划引导的结果。因此，在推进城镇化过程中，既要发挥市场这只“看不见的手”的作用，又要发挥政府这只“看得见的手”的统筹调控性作用。通过“两手”结合，合理引导城镇化发展的规模、速度、节奏，优化结构和布局，防范城镇化出现的城市问题及农村社会问题。（七）要与资源环境承载能力相适应。城镇化的发展及人口的大规模聚集也会对经济、社会、资源和生态环境带来巨大的压力以及产生“大城市病”。应将城镇化发展置于整个经济社会和生态系统中，综合考虑区域的人口、资源、经济、社会和生态环境等重要因素，尤其是资源的节约高效利用，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，按照区域环境承载力确定城镇化的发展规模、速度及其布局，保持城镇化与经济、社会和生态系统的平衡与协调。（八）加强产业集聚与分工，增强城市就业容量。从未来城镇化进程和产业结构升级的趋势看，中心城市应重点发展现代服务业和高新技术产业，适时向外转移扩散传统制造业，实现城市产业结构的高级化和轻型化，增强对中小城市的辐射带动能力；中小城市应突出产业的特色化和专业化，大力发展与中心城市关联的制造业和相应的服务业，形成合理高效的分工格局。（九）提升创新驱动能力，增强城市发展后劲。从当前宁夏工业化和城镇化发展阶段来看，相当长一段时期内，城市发展将继续依赖产业集聚，但必须把握城市发展新趋势，推进城市发展模式转型，加强城市创新能力建设。着力在体制机制、服务功能、科技教育、创新主体、人才素质、居住环境等方面提升城市创新功能，推动创新型城市建设，激发城市创新活力，增强城市创新竞争力。
