全面落实建设单位首要责任 助推建筑工程高质量发展
《宁夏房屋与市政工程建设单位首要责任管理规定》政策解读
进一步提升建筑工程品质，是满足人民群众对美好生活的向往，是供给侧结构性改革的主攻方向。党的十八大以来，我区建筑业发展日新月异，建筑工程质量水平不断提升，住宅使用功能不断完善，新建建筑工程质量事故基本杜绝，为我区国民经济持续健康发展、城乡一体化建设、人民安居乐业与社会和谐稳定作出了重要贡献。但是，我区工程质量发展不平衡不充分的矛盾依然存在，建筑工程品质整体上还不高，与高质量发展要求仍有不小差距。这反映出我区工程质量安全保障体系还不完善，特别是部分建设单位作为工程项目的投资者、决策者和组织者，片面追求利益最大化，漠视工程质量安全，不认真履行质量责任，成为比较突出的薄弱环节。为深入贯彻落实党中央、国务院、自治区党委关于质量工作决策部署，完善工程质量责任体系，突出强化建设单位质量安全责任，自治区住房和城乡建设厅在深入调研、充分沟通、认真总结的基础上，制定并印发了《宁夏房屋与市政工程建设单位首要责任管理规定》（以下简称《规定》）。
问：全面落实建设单位首要责任的意义有哪些？
答：《规定》明确了建设单位工程质量安全首要责任内涵，依法界定建设单位应履行的质量安全责任，着力构建以建设单位为首要责任的工程质量安全责任体系等内容共计22条。坚持以新发展理念为指引，对工程质量安全责任体系进行系统谋划，将有力提升建筑工程质量治理能力和水平，为城乡建设高质量发展提供更加完备有效的政策支撑。
落实建设单位首要责任的三个有利于：一是有利于完善工程质量安全责任体系，推动建筑业高质量发展。《规定》对标对表高质量发展要求，依法明确建设单位应承担的质量安全责任和要求，健全权责一致、科学合理的工程质量安全责任体系，切实激发建设单位主动关心质量、追求质量、创造质量的内生动力，不断提升建筑工程品质，推动建筑业发展质量变革、效率变革、动力变革。二是有利于落实建设单位责任，依法界定首要责任内涵。《规定》坚持问题导向，在总结相关规定及工程实践要求的基础上，首次提出建设单位工程质量安全首要责任内涵要求，明确建设单位作为工程建设活动的总牵头单位，是工程质量安全第一责任人，依法对工程质量安全承担全面责任。对因工程质量给工程所有权人、使用人或第三方造成的损失，建设单位依法承担赔偿责任，有其他责任人的，可以向其他责任人追偿。建设单位要严格落实项目法人责任制，依法开工建设，全面履行管理职责，确保工程质量符合国家法律法规、工程建设强制性标准和合同约定。三是有利于加强工程质量安全管理，推动质量安全责任落实。《规定》坚持改革创新，健全完善建设单位质量安全监管机制，建立日常巡查和差别化监管制度，加大对失信建设单位联合惩戒力度，依法严肃查处建设单位违法违规行为，推动建设单位质量安全责任落实。
问：《规定》的主要内容有哪些？
答：《规定》坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持以人民为中心，进一步梳理细化建设单位工程质量安全责任具体内容和创新管理举措，逐步完善以建设单位为首要责任的工程质量安全责任体系。《规定》共包括4部分内容：第一部分从强调落实建设单位首要责任的重要意义背景为基础、完善建设单位工程质量安全责任体系。第二部分从准确把握建设单位首要质量安全责任内涵考虑，依法明确建设单位从事工程建设活动重点应履行的质量安全责任。第三部分从保障量大面广的住房质量角度考虑，强化分类指导，提出加强住宅工程质量管理的具体举措。第四部分从压实建设单位首要质量安全责任，激发建设单位增强质量安全意识考虑，提出建立健全建设单位落实首要责任监管机制、加强建设单位监督管理等方面措施。
问：《规定》解决了哪些重点问题？
答：《规定》以落实建设单位落实质量安全责任存在的突出问题为主线，重点解决3个方面问题。一是围绕建设单位工程质量安全首要责任不明确、不具体、权责不一致等问题，依法明确建设单位首要责任内涵，将其归纳为严格执行法定程序和发包制度、保证合理工期和造价、风险管理、全面履行质量安全管理职责等方面。二是围绕与人民群众利益密切相关的住宅工程质量保修责任不明确、质量信息不透明、房地产开发企业重房屋预售轻工程质量等问题，提出完善住宅工程质量与市场监管联动机制，督促建设单位加强工程质量管理，严格履行质量保修责任，推行质量信息公开等重点举措。三是围绕现行法律法规对建设单位质量责任规定处罚依据不足、追责不到位等问题，健全了建设单位落实首要责任监管机制，加大政府监管力度，强化信用管理和责任追究等具体措施。
问：建设单位首要责任主要体现在哪些方面？
答：建设单位工程质量安全首要责任内涵主要体现在以下3个方面：
首先，严格执行法定程序和发包制度。建设单位作为工程建设活动的总牵头单位，承担着重要的工程质量安全管理职责，必须落实项目法人责任制，依法开工建设，确保建筑工程质量安全。对此，《规定》提出：一是建设单位必须严格履行基本建设程序，禁止未取得施工许可等建设手续开工建设。二是细化工程发包承包规定，建设单位不得直接发包预拌混凝土等专业分包工程，不得指定按照合同约定应由施工单位购入用于工程的装配式建筑构配件、建筑材料和设备或者指定生产厂、供应商。
其次，保障合理工期和造价。工期和造价是确保工程质量的基础和先决条件。但是部分建设单位不顾工程建设客观规律，为了追求高额利润，任意抢工期、压造价，拖延工程款结算，严重损害工程质量安全。对此，《规定》提出：一是保障合理工期，明确合理工期的制定、实际应用。二是保障合理造价，明确因材料、工程设备价格变化等原因，需要调整合同价款的，建设单位应按照合同约定给予调整。三是推行施工过程结算，要求分部工程验收通过时原则上应同步完成工程款结算，建设单位不得以设计变更、工程洽商等理由变相拖延结算，不得以未完成审计作为延期工程款结算的理由。
第三，全面履行质量安全管理职责。建设单位质量安全管理体系越健全，投入的专业人员越到位，工程质量水平往往就越高。但是由于建设单位质量安全责任的缺失，不少建设单位自身质量安全管理体系不健全，无法有效履行工程建设活动组织者的质量安全管理职责。对此，《规定》系统阐述了建设单位在工程建设全过程的质量安全管理责任：一是建设单位健全工程项目质量安全管理体系，详细阐明了各专职人员配备的条件和数量要求，并明确其建立质量安全管理职责，不具备条件的可聘用专业机构。二是强化工程质量检测管理，明确非建设单位委托的检测机构出具的检测报告不得作为工程质量验收依据。强调了政府类投资项目在委托检测机构的要求；三是强化住宅工程质量信息公示、分户验收和“业主开放日”活动，明确建设单位未组织分户验收或分户验收不合格，不得组织竣工验收，鼓励住宅工程开展“业主开放日”活动。
问：《规定》对住宅工程质量管理有哪些举措？
答：《规定》从3个方面提出创新住宅工程质量管理的具体举措：
首先，强化建设单位住宅质量保修责任。当前，住宅质量保修问题较为突出，投诉多、处理难，社会矛盾集中。部分建设单位不认真履行住宅工程质量保修第一责任人义务。有的房地产开发企业属于项目公司，项目结束后公司随之注销，导致质量保修主体缺失。对此，《规定》提出：一是明确建设单位要建立质量回访和质量投诉处理机制，及时组织处理保修范围和保修期限内出现的质量问题，并对造成的损失先行赔偿。二是细化质量保修期规定，明确建设单位对房屋所有权人的质量保修期限自交付之日起计算，经维修合格的部位可重新约定保修期限。三是明确房地产项目公司注销后责任承接具体举措，房地产开发企业应在商品房买卖合同中明确企业发生注销情形下由其他房地产开发企业或具有承接能力的法人承接质量保修责任。
其次，推行工程质量信息公开。住宅工程质量与购房人切身利益密切相关，保障购房人对质量信息的知情权，充分发挥购房人对建设单位的监督约束作用，对保障工程质量意义重大。但是，由于买卖双方地位不对等，购房人往往难以获得房屋主要质量信息，缺乏与卖房人沟通谈判的能力。对此，《规定》提出加强质量信息公开，要求建设单位在售楼部明显位置以触摸式电子屏和橱窗展示形式对施工许可、主要使用材料及工艺做法等信息进行公示。按照户型类型在售楼部或施工现场设置1:1实体交付样板，其标准需同实际相符。
第三，加强工程质量与房屋预售联动管理。我国商品房实行预售许可制度，这有利于拓宽房地产开发融资渠道，但客观上也造成一些房地产开发企业忽视质量、侵犯购房人质量权益等问题。为切实推动房地产开发企业提高质量安全意识，确保交付质量合格的工程，《规定》提出加强工程质量与房屋预售联动管理，明确因发生违法违规行为、质量安全事故或重大质量安全问题被责令全面停工的住宅工程，应暂停其项目预售或房屋交易合同网签备案，待批准复工后方可恢复。
问：如何确保建设单位落实工程质量安全首要责任？
答：建设单位与工程质量水平密切相关。建设单位往往不是违法违规行为直接实施主体，其行为具有不易察觉、隐蔽性强、取证困难等特点，难以有效追责。因此，住房和城乡建设行政主管部门对建设单位往往监管力度不足、处罚较难。对此，《规定》明确：一是房地产开发项目因发生违法违规行为、质量安全事故或重大质量安全问题被责令全面停工的，住房和城乡建设行政主管部门应暂停其项目预售或房屋交易合同网签备案。项目整改符合要求后，建设单位应将整改报告上报项目监督机构，监督机构复核批准复工后方可恢复。二是建设单位存在工程质量安全违法违规行为的，依法予以查处，并依法追究建设单位法定代表人和项目负责人责任，涉嫌犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。三是强化信用管理，对信用信息存在不良行为记录的建设单位，在办理农民工保证金缴纳、消防验收或备案等手续时，将该建设单位及其负有责任的建设参与方列为重点审查对象。在日常监管中，列为重点监管对象，增加监管频次，加强现场检查。同时采取公示曝光、约谈企业负责人、取消评优评先资格、全额缴纳农民工工资保证金、严格项目资本金、预售资金监管以及纳入“黑名单”企业管理、限制享受其他相关优惠政策等惩戒措施。
问：如何保障《规定》贯彻实施？
答：工程质量管理环节多、链条长，是一项复杂的系统工程，进一步强化落实建设单位工程质量安全首要责任是推动建筑工程品质提升的迫切要求和关键举措，也是行业普遍共识。做好这项工作任务艰巨、责任重大、使命光荣，必须把思想和行动统一到以习近平同志为核心的党中央的决策部署上，改革创新、真抓实干，全面落实《规定》要求。
首先，加强组织领导。提高政治站位，充分认识落实建设单位工程质量首要责任的重要性和必要性，建立健全领导体制和工作机制，确保《规定》各项措施尽快落地见效。
其次，强化部门联动。质量安全监督部门与房地产管理部门加强联合，将建设单位首要责任落实情况纳入日常监管中。
第三，做好舆论宣传。利用媒体和培训等平台，积极宣传《规定》精神，将《规定》内容向企业培训到位，营造全社会关心质量、创造质量、享受质量的良好氛围。
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